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胡敏翔、包雅钧:促进风投支持实体经济须立法和政策“双轮驱动”
作者:《中国经济时报》2019年05月15日 来源: 时间:2019-07-17 12:00:00

??? 建议加快制定《风险投资法》和《私募条例》;建立和完善以政府贷款和贷款担保为核心的金融扶持政策;监管部门须维护证券市场监管尺度的稳定性、延续性和可预期性;研究出台具有中国特色的“天使税制”;有序放宽风险投资资金的准入要求。
??? 有效提升金融服务实体经济能力是当前经济生活中的重要课题,目前亟须大力发展风险投资服务支持实体经济。
??? 我国风险投资起源于上世纪八十年代,经过三十多年的发展,目前我国私募基金管理人数量已达到近1.2万家,基金数量2.5万多只,管理规模已达6.37万亿元,成为多层次资本市场的重要组成部分。从投资规模看,根据毕马威公司的数据,2017年中国内地风险投资(股权投资)金额创下超过400亿美金的新高,同比增长15%;在2017年四季度全球10大风险投资交易中,中国占据5个,其中3起交易超过10亿美元。从投资阶段看,根据中国证券投资基金业协会统计,近80%的私募股权投资基金投资于企业起步期和扩张期,70%的创业投资基金投资于企业种子期、起步期,有力助推了实体企业的早期发展。从投资领域看,集中在信息技术、新能源、新材料、人工智能、生物医药等新兴行业,风险投资通过促进创新成果产业化、市场化和规模化,有力推动了中小微科技企业的创新创业和战略性新兴产业的发展。
??? 制约风险投资服务实体经济发展的主要因素
??? 党的十九大报告指出,要提高直接融资比例。风险投资是一种重要的直接融资方式,通过释放一定股权获得发展资金,且不会增加企业的负债,显而易见是国家宏观层面大力倡导的融资方式。但在实际管理中,还存在几方面制约因素。
??? (一)资管新规收窄了风险投资基金的资金募集渠道
??? 资金募集是风险投资的基础。2017年以来,为解决金融市场存在的部分业务发展不规范、多层嵌套、刚性兑付、规避金融监管和宏观调控等问题,国家层面大力加强了金融监管力度,有效防控了系统性金融风险,起到了积极的效果。但是在具体措施上,缺乏分类管理,存在“一刀切”“一人感冒、全家吃药”和监管举措层层加码的现象。具体到风险投资行业,一般来说,风险投资资金完全流向高科技实体经济,出资主体主要包括政府引导资、银行等金融机构资金和社会募集资金。目前,资管新规出台后,除政府引导资金的政策没有发生变化外,根据新的资产管理规定,一方面,银行等金融机构已经事实上无法成为股权(风险)投资基金的出资人,股权融资属于非标融资业务,银行资金对实体经济的支持只能通过传统的信贷业务,很难辐射到小微科技型企业。另一方面,社会募集资金的合格投资人门槛大大提高。合格投资者的标准提升为:家庭金融净资产不低于300万元,家庭金融资产不低于500万元。相较之下,新规无论是个人资产还是投资规模的认定标准都较以前提高不少,目前的风险投资基金在实际操作中,其合格投资者门槛多为100万—300万元,而新规则直接将其提至500万元,无疑会直接减少合格投资者数量,影响风险投资机构向社会募资。
??? (二)国家对风险投资的税收政策仍有较大提升空间
??? 2017年4月,财政部、国家税务总局发布《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》,对创业投资企业和天使投资个人投资种子期、初创期科技型企业满2年的,按照投资额的70%抵扣应纳税额。在2018年全国两会上,国务院总理李克强在政府工作报告中指出,“将创业投资、天使投资税收优惠政策试点范围扩大到全国”,极大地改善了风险投资的税收环境,激发了创业投资企业的投资热情。但现实中仍然存在四个方面问题。
??? 第一,风险投资相关的税收法律并不全面。为了鼓励风险投资的发展,我国也出台过许多税收优惠法律,也相对实行了减免税收的优惠,但从风险投资全部环节来看,缺乏具有专项针对性的优惠政策。
??? 第二,风险投资税收政策具体导向作用不明显。目前的风险投资税收政策,将风险投资与高新技术企业税收政策对比,税收优惠限制在企业所得税,税率降低和税额的定期减免为主要优惠方式,在方式上受到了局限,而且优惠程度较小。
??? 第三,税收优惠政策方式过于简单。依据我国目前的风险投资税收优惠政策,定期定额减免税等直接优惠是主要偏重的税收优惠方法,间接方式被忽略,税收优惠政策的方法手段仍然需要进一步改善。
??? 第四,目前的税收制度并不适应风险投资的长远发展。比如,风险投资是高风险行业,目前每一项目成功获利退出均要予以课税,但对失败项目并没有抵扣措施,也不能按照基金整体盈亏予以课税,影响了风险投资的投资积极性。
??? (三)证券市场监管环境和监管尺度不断调整导致的稳定预期影响了股权(风险)投资的退出管理
??? 退出管理是风险投资的核心问题,目前二级市场上市(IPO)退出、上市公司并购重组退出是股权(风险)投资的重要渠道。从2017年下半年开始,证券市场的监管环境发生了极大的变化,严重影响了股权投资行业的预期管理。股权投资基金在投资拟上市企业时,通常会对照中国证监会的IPO审核标准,在公开的审核标准未发生变化的情况下,审核通过率陡然降低,体现出监管部门对发行审核政策的理解和把握发生了巨大的变化,也极大地影响了股权投资行业的生态,导致股权投资行业骤然降温。
??? (四)缺乏风险投资专业型人才制约了风险投资行业长远健康发展
??? 风险投资人才是风险投资发展的关键。风险投资横跨科技和金融两大领域,是一项风险极大的特殊投资活动,风险投资的发展涉及到专业技术、金融投资、企业经营管理等多方面学科,具有很强的实践性。因此,既懂技术又懂经济管理并且具备良好的专业素养和丰富的实践经验综合人才,是风险投资发展中的重要加速器。长期以来,我国股权投资行业很大比重是围绕IPO上市展开的,股权投资公司的人才储备也是以此为基础的。这导致财务类、法务类人才比较集中,而具有高科技背景的专业人才缺乏。我国风险投资专业人才的稀少,不仅影响了风险投资优势的发挥,也在一定程度上妨碍了风险投资的健康发展。
??? 进一步促进风险投资支持实体经济发展的对策建议
??? (一)加快制定《风险投资法》和《私募条例》
??? 目前,全国人大常委会尚未公布有关风险投资的基本法,规范风险投资行业主要的法律依据是《证券投资基金法》《证券法》《公司法》《合伙企业法》的相关条文,以及证监会、证券投资基金业协会的部门规章和自律规则,但我国和发达国家相比具有较大差距。美国在1940年就颁布了专门针对风险投资的《投资公司法》和《投资顾问法》,1992年又出台了《中小企业股权投资促进法》。日本在1963年制定了《日本小型企业投资法》,英国、以色列、印度等风险投资较为发达的国家也都颁布了专门的风险投资法规。我国缺乏对风险投资进行规范的专门法律,有关规定或者层级不高,或者难以适应风险投资的特点和发展需要。
??? (二)建立和完善以政府贷款和贷款担保为核心的金融扶持政策
??? 李克强指出,要“设立国家融资担保基金,支持优质创新型企业上市融资”。风险投资的高风险性,风险企业特别是高科技企业缺乏抵押品的特点,使得传统金融机构贷款的动力不足,政府有必要采用贷款、贷款担保等方式对风险投资机构或者风险企业进行金融扶持。在政府贷款方面,可以实施优惠利率、延长贷款期限、豁免债务、债务置换等配套措施;在政府贷款担保方面,可以实施由政府确定贷款额度和种类,设定适宜的风险金和风险池,指定担保部门和规模等配套措施。事实上,风险投资大国以色列在这方面有很好的经验:1991年以色列政府就设立两只专门基金,推出股权担保方案,规定投资于风险投资基金的投资者可以得到70%的政府担保;2002年政府设立种子基金和风险投资领域的风险资金池,用于回购风险投资股份。美国、日本、法国、德国、瑞典等国家也有类似政策。
??? (三)监管部门须维护证券市场监管尺度的稳定性、延续性和可预期性
??? 在证券市场监管制度和监管标准未发生实质性变化的情况下,保持监管尺度的相对稳定是成熟的法治社会的体现。一是管理者不能简单依靠政府的强制性来管理资本市场,尽量减少计划手段甚至是行政手段的直接运用,避免政策变化给资本市场造成强烈的影响,否则可能会导致投资理念扭曲,投机之风盛行等问题。二是加强自律性监管组织的功能。这方面证券投资基金业协会已经做了大量的工作,取得了良好的效果,下一步建议在“上请下传”的基础上,在“下情上达”的渠道功能上发挥更大作用。三是监管行为应当更好地把握“松紧适度”的平衡点,具有一定的连续性和可预测性,不能只放在禁止类方面,还要给金融业务留下适度的创新空间,引导相关行为到合法的途径中,因为大量逃避监管的行为都是由于行政简单禁止所引起的。
??? (四)研究出台具有中国特色的“天使税制”
??? “天使税制”是美国、欧洲和日本广泛采用的专门针对天使投资的税收政策。建议在加快落实财政部、国家税务总局发布的《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》以及国务院要求把天使和创投企业税收优惠政策扩大到全国的基础上,针对我国风险投资的特点,进一步研究出台独具特色的中国“天使税制”:一是按持有时间实施渐进税率,持有时间越长,纳税比例越低;二是继续提高税收减免和抵扣的幅度;三是将风险投资的失败损失按照一定比例纳入税收抵扣范围。例如,日本规定向处于创业期的创业企业家投资时发生的转让损失可在3年间进行结转抵扣。这方面上海已经开始做了有益的尝试。
??? (五)有序放宽风险投资资金的准入要求
??? 第一,要研究降低合格投资者准入门槛,让更多有能力、有愿望、对风险投资行业有理解的投资者加入这一领域,享受创新产业成长发展的成果。第二,宜放宽银行、保险等金融机构资金进入风险投资实体经济的限制,形成针对中小微科技型企业风险投资、银行贷款、政策性担保三位一体的综合性投融资体系。第三,在不危害安全性前提下,探索允许社保、养老资金进入风险投资领域。事实上在美国、欧洲,养老资金是风险投资最重要的资金来源,占比40%以上。第四,探索允许符合条件的风险投资公司除自有资本外,通过发行政府担保的组合企业债向社会融资。美国1958年开始即允许开展此项业务,最高融资额可达自有资本的3倍。?
??? (作者:民建中央财金委员会委员 胡敏翔 国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所人力资源研究室主任、研究员 包雅钧)


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